En juin dernier, le gouvernement du Québec a organisé une consultation en vue d’une nouvelle politique d’éducation des adultes et de formation continue. Parmi les recommandations formulées par l’Institut de coopération pour l’éducation des adultes (ICÉA, 2025a) figurait la création d’une instance interministérielle de coordination de l’éducation des adultes. Cette proposition repose sur un constat; la complexité croissante des enjeux et la diversification des lieux d’apprentissage tout au long de la vie exigent une vision globale de l’éducation des adultes, soutenue par un système de gouvernance approprié. Mais qu’est-ce qu’une instance interministérielle de coordination et comment peut-elle se concrétiser ? Cet article se penche sur ces questions en présentant le modèle sud-coréen de gouvernance.
Définition et justificatif
Une instance interministérielle de coordination est un dispositif institutionnel qui réunit plusieurs ministères autour d’un enjeu transversal, afin d’assurer la cohérence des politiques, d’éviter les chevauchements et de garantir une vision partagée. Ces instances peuvent prendre la forme de comités, de conseils ou de groupes de travail. Leur rôle va de la co-élaboration à la coordination, au déploiement et au suivi d’interventions, par exemple, de politiques, de stratégies ou de plans d’action (Évaluation des interventions interministérielles, 2023).
La notion d’instances de coordination interministérielle n’est pas nouvelle. En effet, les mécanismes interministériels pour briser les « silos » administratifs se sont multipliés depuis plus de vingt ans un peu partout dans le monde (Christensen et Lægreid, 2007). Le Québec a expérimenté ce type de gouvernance, notamment avec le comité interministériel pour la Politique familiale de 1997 (Burlone, 2001) et le Canada a mis en place des instances interministérielles de coordination régionales et fédérales pour répondre aux exigences de la Loi sur les langues officielles de 1994 (Gouvernement du Canada, 2021). Plus récemment, le Québec a reconnu qu’il fallait « agir de façon concertée pour assurer le meilleur avenir possible à tous les jeunes du Québec » (Gouvernement du Québec, 2003) et une Entente de complémentarité des services entre le réseau de la santé et des services sociaux et le réseau de l’éducation a vu le jour en 2003. La province a aussi adopté la Politique gouvernementale de prévention en santé en 2016, qui « vise à créer des environnements et des conditions de vie qui favorisent la santé et le bien-être grâce à une collaboration intersectorielle entre les ministères et les partenaires non gouvernementaux » (Mercier et Carrillo Botero, 2025, p.2).
De telles instances sont nécessaires, car de nombreuses politiques « sont rarement l’apanage d’un ministère ou d’un niveau de gouvernement » (OECD Skills Strategy, 2019, p. 185) ; la coordination interministérielle permet d’assurer l’efficacité ou la continuité des services. C’est le cas de la Politique en éducation des adultes au Québec, où plusieurs ministères et organismes gouvernementaux québécois interviennent en matière d’éducation des adultes, mais dont les actions manquent de coordination. Les personnes apprenantes adultes font face à de nombreux défis : manque de mesures de conciliation études-travail-vie personnelle, difficultés liées à la reconnaissance des acquis et des compétences, etc. Ces enjeux ne peuvent être résolus que par des actions concertées et interministérielles, car ils relèvent non seulement du ministère de l’Éducation, mais aussi de ceux de la Famille, de l’Emploi et de la Solidarité sociale, de l’Immigration, de la Francisation et de l’Intégration, entre autres. Le moment est propice à la création d’une instance interministérielle de coordination en éducation des adultes au Québec puisque la nouvelle Politique en éducation des adultes n’est pas encore adoptée. Déjà en 2001, Burlone remarquait que les trois instances interministérielles qu’elle étudiait dans sa thèse avaient été élaborées en même temps que de nouvelles politiques (Politique familiale, Loi 23 sur la protection agricole et Politique de soutien au développement local et régional du Québec). Pourtant, la question du type de gouvernance que nous souhaitons voir émerger dans la province pour l’éducation des adultes reste peu discutée.
L’objectif du présent article est d’ouvrir cette réflexion en présentant un modèle existant de gouvernance interministérielle pour l’éducation tout au long de la vie [1], conçu par la Corée du Sud au début du XXIᵉ siècle.
Coordination interministérielle en éducation des adultes : Le modèle sud-coréen
À l’automne 2007, la Corée du Sud a procédé à une refonte de son cadre juridique pour l’apprentissage tout au long de la vie (Nile, History). Elle a adopté une nouvelle loi, la Lifelong Education Act, qui prévoyait explicitement la création d’une instance interministérielle de coordination (article 10) et la mise en place d’un institut national de soutien à l’éducation tout au long de la vie (article 19). Le Comité de promotion de l’éducation tout au long de la vie (Lifelong Education Promotion Committee) et l’Institut national pour l’éducation tout au long de la vie (National Institute for Lifelong Education, ou NILE) sont le résultat de cette nouvelle loi et ont officiellement commencé leurs activités en 2008.
Présidé par le ministre de l’Éducation, le Comité de promotion de l’éducation tout au long de la vie regroupe des délégué·es d’autres ministères, ainsi que des représentant·es d’organismes publics et du secteur privé – notamment des expert·es en éducation tout au long de la vie pour les personnes handicapées[2]. En 2009, les ministères participants étaient :
- Le ministère de la Défense nationale ;
- Le ministère de l’Administration publique et de la Sécurité ;
- Le ministère de la Culture, des Sports et du Tourisme ;
- Le ministère de l’Alimentation, de l’Agriculture, des Forêts et de la Pêche ;
- Le ministère de l’Économie du savoir ;
- Le ministère de la Santé, du Bien-être et des Affaires familiales ;
- Le ministère de l’Environnement ;
- Le ministère de l’Emploi et du Travail ;
- Le ministère de l’Égalité des sexes ;
- Le ministère de la Stratégie et des Finances. (UNESCO, 2009, p. 10)
Le Comité compte jusqu’à vingt membres, avec la possibilité d’ajouter cinq membres additionnel·les (2019 Lifelong Learning in Korea, p.6). Son rôle a évolué, passant d’une fonction purement consultative à une participation plus active, à la planification, la coordination et le suivi de la mise en œuvre des politiques[3]. Il se réunit régulièrement pour discuter des orientations stratégiques, des initiatives à mettre en œuvre et des mécanismes de financement. Son mandat est de :
- Réviser et délibérer sur le Plan national de promotion de l’éducation tout au long de la vie, établi tous les cinq ans ;
- Évaluer l’efficacité des politiques d’éducation tout au long de la vie ;
- Faire des propositions pour améliorer le système ;
- Faciliter la coordination et la collaboration interministérielle.
Ainsi, le Comité garantit une approche intégrée des actions en matière d’éducation tout au long de la vie.
Le NILE, quant à lui, est un organisme public créé pour soutenir le Comité et ses efforts de promotion de l’éducation tout au long de la vie. Placé sous la tutelle du ministère de l’Éducation, il est dirigé par un·e président·e nommé·e par ce ministère et comprend plusieurs divisions : Planification et coordination, Politiques d’éducation tout au long de la vie, Soutien régional, etc. Le NILE dispose également d’un conseil d’administration composé de représentant·es du ministère de l’Éducation, d’expert·es en éducation et de membres de la société civile (Nile, Organization Chart).
Les fonctions du NILE regroupent trois axes :
- Développement et gestion de plateformes nationales. Le NILE administre des outils numériques, notamment K-MOOC, Neulbaeum et le Compte d’apprentissage tout au long de la vie (Lifelong Learning Account). K-MOOC est la plateforme nationale coréenne de cours en ligne ouverts (NILE Brochure, 2018). Elle offre un accès gratuit à des cours universitaires et professionnels à toute la population. Neulbaeum est un portail en ligne regroupant des programmes publics et privés, des ressources pour les apprenant·es et des informations sur les crédits académiques et les certifications (NILE Brochure, 2018). Le Compte d’apprentissage tout au long de la vie est un système numérique permettant d’enregistrer les expériences d’apprentissage, les crédits acquis et les certifications d’un individu (NILE Brochure, 2018).
- Reconnaissance des acquis. Le NILE gère également deux dispositifs : la Banque de crédits académiques (Academic Credit Bank System) et l’Examen de baccalauréat pour autodidactes (Bachelor’s Degree Examination for Self-Education System). La Banque de crédits académiques (ACBS) permet aux adultes d’accumuler et de transférer des crédits issus de diverses formes d’apprentissage : formelles, non formelles, professionnelles ou autodidactes (NILE Brochure, 2018). Ces crédits peuvent ensuite mener à des diplômes universitaires, des certificats professionnels ou à d’autres types de reconnaissance académique. L’Examen de baccalauréat pour autodidactes (BDES), quant à lui, offre aux adultes la possibilité d’obtenir un diplôme universitaire officiel par un processus de reconnaissance de leurs connaissances acquises de manière autonome, en dehors d’un cursus universitaire formel (NILE Brochure, 2018). Les candidat·es préparent seul·es les matières de leur choix et passent des examens officiels pour valider leurs acquis et obtenir un diplôme universitaire.
- Recherche et soutien. Le mandat du NILE inclut la recherche et le soutien aux organismes en éducation tout au long de la vie. L’institut mène des études sur les politiques, forme des éducateur·ices d’adultes, offre de l’aide financière à des populations ciblées (ex. parents, personnes immigrantes, etc.) et appuie les villes et des centres d’apprentissage tout au long de la vie.
Un modèle de coordination interministérielle à deux instances ?
Le Comité de promotion de l’éducation tout au long de la vie et l’Institut national pour l’éducation tout au long de la vie sont étroitement liés, mais leurs mandats demeurent distincts : le Comité coordonne la politique nationale en matière d’apprentissage des adultes, tandis que le NILE assure la mise en œuvre opérationnelle de l’éducation tout au long de la vie. L’un décide, l’autre agit. Par ailleurs, l’Institut est représenté au sein du Comité, au même titre que d’autres organismes et ministères, et en constitue donc une composante intégrante.
Le Comité de promotion de l’éducation tout au long de la vie correspond clairement à une instance de coordination interministérielle. En revanche, le statut du NILE est plus ambigu : bien que l’institut sud-coréen agisse dans un cadre interministériel, collaborant étroitement avec d’autres ministères sur ses missions, ses programmes et ses politiques, il ne relève formellement que du ministère de l’Éducation. Cependant, c’est précisément le NILE qui distingue la gouvernance interministérielle sud-coréenne, car, si la notion de comité interministériel n’est pas nouvelle, celle d’une agence exécutive formelle chargée de centraliser la mise en œuvre et le suivi des interventions en éducation tout au long de la vie constitue une nouveauté. De plus, le NILE semble renforcer la cohérence et l’efficacité des interventions décidées par le Comité.
Ceci s’observe notamment à travers les résultats obtenus par la Banque de crédits académiques. Entre 1998 et 2007, avant la création du NILE, environ 81 000 diplômes avaient été délivrés. Après la prise en main du dispositif par le NILE en 2008, les délivrances annuelles ont fortement augmenté, atteignant environ 758 000 diplômes décernés entre 2008 et 2021 (Park, 2022). Cette hausse s’explique par les réformes menées par l’Institut : élargissement du champ de reconnaissance formelle pour inclure les formations en entreprise, l’enseignement militaire et divers programmes non formels (rendus possibles par la collaboration intersectorielle), numérisation des procédures d’inscription et de suivi des crédits, et campagnes de sensibilisation qui ont renforcé la notoriété du dispositif auprès des entreprises et des particuliers.
Penser la coordination interministérielle en éducation des adultes au Québec
Le modèle sud-coréen demeure un exemple parmi d’autres de gouvernance interministérielle; il n’est pas nécessairement le plus adapté à tous les contextes. L’OCDE, par exemple, suggère qu’il convient de rechercher « un bon équilibre entre une élaboration de politiques centralisées, d’une part, et une mise en œuvre décentralisée et flexible des politiques, d’autre part » (OECD Skills Strategy, 2019, p. 187). Or, le modèle sud-coréen, avec son Comité et son Institut national, tend plutôt vers une centralisation à la fois des politiques et de leur mise en œuvre.
De plus, une instance interministérielle de coordination suppose une gouvernance horizontale, qui exige davantage de temps et de ressources qu’une gouvernance verticale et ministérielle (Christensen et Lægreid, 2007). Dans une structure à deux niveaux (Comité et agence exécutive), cette exigence est encore plus marquée. Depuis 2007, la Corée du Sud consacre chaque année des sommes importantes à l’éducation tout au long de la vie. En 2022, le ministère de l’Éducation sud-coréen y a alloué près de 93 millions de dollars canadiens[5] (Park, 2022). Bien que ce montant ne représente que 0,1% du budget total du ministère de l’Éducation – une somme de 82,5 milliards de dollars canadiens[6] (Park, 2022), cette enveloppe témoigne d’une reconnaissance explicite et d’un investissement dans l’éducation tout au long de la vie[7]. Ce n’est pas le cas au Québec, où le budget annuel du gouvernement n’identifie pas l’éducation des adultes ou l’apprentissage tout au long de la vie comme une priorité – ces termes n’apparaissent d’ailleurs pas une seule fois – même si l’État finance différents services éducatifs fréquentés par les adultes (voir ICÉA, 2025b). Sans contribution claire du gouvernement, il serait difficile d’y maintenir une gouvernance interministérielle à deux instances dans la province.
Par ailleurs, le Québec se trouve actuellement dans un contexte budgétaire difficile. Cette année, afin d’atténuer les effets économiques des tensions politiques ou commerciales entre le Canada et les États-Unis, le budget provincial vise à « revenir à des niveaux de croissance plus modérés » (Discours 2025-2026), ce qui se traduit par d’importantes coupes dans les milieux éducatifs et communautaires (ICÉA, 2025b). La création d’un Comité de promotion de l’éducation tout au long de la vie au Québec pourrait être envisageable, puisque la province a déjà expérimenté des comités interministériels avec un ministère « chef de file » (Burlone, 2001). Certains incluaient même une instance exécutive, comparable au NILE, ce qui laisse à penser que ce serait possible. D’ailleurs, la participation d’une telle instance dès la conception des politiques est associée à une meilleure coordination interministérielle au Québec[8] (Burlone, 2001). Cependant, compte tenu des choix budgétaires actuels, pouvons-nous nous permettre d’adopter une gouvernance à deux instances ?
L’expérience coréenne démontre qu’une instance interministérielle de coordination, appuyée par un organisme national, peut donner une cohérence nouvelle aux interventions en éducation tout au long de la vie. Pour le Québec, où la gouvernance demeure éclatée entre ministères, organismes et agences, une telle structure représenterait un pas décisif vers une vision globale et intégrée de l’éducation des adultes. Elle pourrait aussi permettre une meilleure gestion des ressources (Burlone, 2001). Mais il nous faut réfléchir à la forme que pourrait prendre une telle instance dans la province. Le Québec bénéficierait-il de la création d’un organisme formel au mandat exécutif pour centraliser les efforts en éducation des adultes ? Si oui, quelle forme devrait-il prendre : institut, bureau, agence, office ? Sous la tutelle de quel ministère ? De plus, si nous souhaitons qu’un comité interministériel en éducation des adultes (ou apprentissage tout au long de la vie) voie le jour au Québec, il faut penser à sa composition : quels ministères et organismes devraient en faire partie ? Combien de membres devrait-il y avoir ? Ces interrogations méritent un débat ouvert si l’on souhaite que l’éducation des adultes devienne véritablement un projet collectif et partagé.
Références
Burlone, N. (2001). L’impact de la coordination interministérielle sur l’élaboration des politiques publiques : une exploration des facteurs de performance. https://espace.enap.ca/id/eprint/22/1/BUR2004.pdf
Centre d’information canadien sur les diplômes internationaux (2016). Les systèmes d’éducation du Canada. https://www.cicdi.ca/docs/PTeducation/Canada-Systemes-d-education-PDF.pdf
Christensen, T. et Lægreid, P. (2007). The whole‐of‐government approach to public sector reform. Public Administration Review, 67(6), 1059-1066. https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1540-6210.2007.00797.x
Gouvernement du Canada (2021). Évaluation de la coordination interministérielle (en lien avec l’article 42 de la Loi sur les langues officielles) 2013-2014 à 2017-2018. https://www.canada.ca/fr/patrimoine-canadien/organisation/publications/evaluations/coordination-interministerielle-langues-officielles.html#a6
Gouvernement du Québec (2003). Deux réseaux, un objectif: le développement des jeunes. https://cdn-contenu.quebec.ca/cdn-contenu/education/soutien-eleves/MELS-MSSS-Entente-complementarite.pdf
Gouvernement du Québec (2023). Évaluation des interventions interministérielles. https://www.tresor.gouv.qc.ca/fileadmin/PDF/cadre_gestion/evaluation_interventions_interministerielles.pdf
Institut de coopération pour l’éducation des adultes (2025a). Vers une nouvelle politique gouvernementale d’éducation des adultes et de formation continue pour faire du Québec une société apprenante. Recommandations de l’Institut de coopération pour l’éducation des adultes. https://icea.medioze.com/wp-content/uploads/2025/08/icea_recommandations-pgeafc_mai2025.pdf
-institut-de-cooperation-pour-l’education-des-adultes-(2025b).-analyse-du-budget-provincial-2025-2026.-
Lifelong Education Act. https://elaw.klri.re.kr/eng_mobile/viewer.do?hseq=62672&type=sogan&key=2
Mercier, C. et Carrillo Botero, N. (2025). Portrait de la Santé dans toutes les politiques au Canada : le modèle collaboratif du Québec pour la gouvernance de la prévention en santé. Institut national de santé publique du Québec. https://www.inspq.qc.ca/publications/3617
NILE (2018). Brochure (English). https://www.nile.or.kr/usr/wap/list.do?app=21594&listAll=Y&lang=en
NILE (2019). Lifelong Learning in Korea, Issue 1. https://www.nile.or.kr/usr/wap/list.do?app=21594&listAll=Y&lang=en
NILE. History. https://www.nile.or.kr/usr/wap/detail.do?app=13309&seq=613&lang=en
NILE. Organizational Chart. https://www.nile.or.kr/usr/wap/detail.do?app=13309&seq=615&lang=en
OECD (2019). Skills Strategy. https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2019/05/oecd-skills-strategy-2019_g1g9ff20/9789264313835-en.pdf
OECD (2021). Skills Strategy Implementation Guidance for Korea. https://www.oecd.org/en/publications/oecd-skills-strategy-implementation-guidance-for-korea_f19a4560-en.html
Park, In-jong (2022). Connecting inside and outside of university: A Case Study of the Korean Academic Credit Bank System and the Bachelor’s Degree Examination for Self-Education System. NIAD-QE University Quality Assurance Forum 2022. https://www.niad.ac.jp/media/015/202210/2QualityControlofACBSBDES_revbyNIAD_v3_Park0812_NIAD0816_modbyNIAD_%E8%8B%B1%E8%A8%B3%E5%8F%8D%E6%98%A0_rmori_%E6%BA%B6%E3%81%91%E8%BE%BC%E3%81%BF_md1003.pdf
Québec (2025). Ministère des Finances. Discours sur le budget 2025-2026. https://www.finances.gouv.qc.ca/Budget_et_mise_a_jour/budget/discours.asp
UNESCO (2009). National Report on the Development and State of the Art of Adult Learning and Education. CONFINTEA VI: 6th International Conference on Adult Education. https://uil.unesco.org/fileadmin/multimedia/uil/confintea/pdf/National_Reports/Asia%20-%20Pacific/Rep._of_Korea.pdf
[1] Le modèle sud-coréen actuel utilise le terme d’« éducation tout au long de la vie » plutôt que celui d’« apprentissage tout au long de la vie » (ATLV), privilégié par l’UNESCO. Ce choix s’explique peut-être par le fait que presque toutes les activités d’apprentissage sont conçues pour être orientées vers — ou susceptibles de déboucher sur — une reconnaissance formelle.
[2] Information obtenue lors d’un échange avec Min-Seon Park, spécialiste de programme au NILE.
[3] Information obtenue lors d’un échange avec Min-Seon Park, spécialiste de programme au NILE.
[4] Diplômes d’études de premier cycle (baccalauréat) et diplômes d’associé (Park, 2022). Le diplôme d’associé ou grade d’associé (Associate’s Degree) est octroyé dans certains pays étrangers. Au Canada, « [l]es grades d’associés (GA) sont uniquement offerts en Colombie-Britannique. Les titulaires obtiennent deux années de transfert de crédits menant à un baccalauréat de quatre ans ». (CICDI, 2016).
[5] Plus de 95 milliards de won, selon le taux de change actuel.
[6] Plus de 84,8 trillions de won, selon le taux de change actuel.
[7] Il faut aussi souligner que le budget total en apprentissage tout au long de la vie ne se limite pas à ce qui est octroyé par le ministère de l’Éducation. D’autres ministères contribuent aussi aux dépenses dans le domaine. Ainsi, en 2006, avant même la nouvelle loi pour l’apprentissage tout au long de la vie (Lifelong Education Act), 1,56 % du budget national sud-coréen était alloué au domaine, soit 3,5 mille milliards de won ou plus de trois milliards de dollars (UNESCO, 2009).
[8] Toutefois, il n’est pas question ici d’une agence exécutive formelle, telle que l’Institut sud-coréen.