Le projet de loi n° 23  : quelle place et quelles conséquences pour l’éducation des adultes ?

Bref rappel sur le projet de loi n° 23

Le 4 mai 2023, le ministre québécois de l’Éducation Bernard Drainville a présenté le projet de loi n° 23, Loi modifiant principalement la Loi sur l’instruction publique et édictant la Loi sur l’Institut national d’excellence en éducation.

Ce projet de loi édicte la Loi sur l’Institut national d’excellence en éducation (INEÉ). Rappelons que l’idée de créer l’INEÉ remonte à plusieurs années. Un premier projet a vu le jour en 2014, mais le ministre de l’Éducation de l’époque, Yves Bolduc, n’y a pas donné suite. À l’automne 2017, il y a eu une consultation publique sur la création d’un institut d’excellence en éducation¹. C’est dans le cadre du lancement de la Politique de la réussite éducative (Gouvernement du Québec, 2017), que le gouvernement libéral a annoncé ses intentions². Les réactions ont été nombreuses à cette époque (Gauvreau, 2017). Par la suite, un groupe de travail sur la création d’un institut national d’excellence en éducation a vu le jour sous les auspices de Sébastien Proulx, alors ministre de l’Éducation. Ce groupe de travail a déposé son rapport en 2018, Promouvoir des savoirs et des pratiques validés par des résultats scientifiques en éducation. En 2021-2022, le Comité sur les résultats scientifiques et le milieu scolaire (CRSMS) a conseillé le ministère de l’Éducation sur les enjeux prioritaires de l’éducation au Québec. Ce comité a recommandé la création d’un tel institut.

Le projet de loi n° 23 limite par ailleurs le champ d’activité du Conseil supérieur de l’éducation (CSE) aux questions et aux enjeux touchant l’enseignement supérieur, et modifie sa composition. Celui-ci deviendra à cet effet le Conseil de l’enseignement supérieur.

Ce projet de loi a plusieurs autres visées et implications importantes. On souhaite, par exemple, confier au gouvernement de nouvelles responsabilités, notamment celle de nommer le directeur général de chaque centre de services scolaire sur recommandation du ministre de l’Éducation. Désormais, le ministre de l’Éducation pourrait pourvoir un poste vacant au sein du conseil d’administration d’un centre de services scolaire (CSS) si aucune personne n’est désignée pour l’occuper dans un délai raisonnable. Ce dernier pourrait également annuler une décision prise par un centre de services scolaire. Il lui serait aussi permis de prévoir, par règlement, les conditions et modalités relatives à la formation continue obligatoire des enseignantes et des enseignants.

Au début du mois de juin 2023 ont eu lieu des consultations particulières et des auditions publiques sur le projet de loi à la Commission de la culture et de l'éducation. Plus de 40 mémoires ont été déposés³. L’étude détaillée du projet du projet de loi n° 23 a débuté le 28 septembre 2023 à la Commission de la culture et de l’éducation. À ce jour, le projet est toujours à l’étude.

Les réactions qui ont suivi l’annonce du mois de mai

Le projet de loi n° 23 a suscité de nombreuses réactions. En témoigne, l’avalanche de communiqués, d’interventions et de lettres ouvertes qui ont été publiés dans les journaux et les médias électroniques par une grande diversité de personnes et d’organisations (voir le document en annexe, réactions et revue de presse sur le projet de loi n° 23).

Au mois de juin, une lettre ouverte signée par plus de 200 universitaires a été envoyée au scientifique en chef du Québec, Rémi Quirion. Dans cette lettre, il était question de leurs inquiétudes concernant l’avenir de l’université et de la recherche en éducation, Projet de loi 23 : renversons la vapeur pour le bien de tous et toutes pendant qu’il en est encore temps. Un ouvrage collectif a été lancé au mois de septembre, Le PL 23 et l’INEE: excellence ou standardisation en éducation? Réserves et propositions d'universitaires. Cet ouvrage regroupe les écrits de plusieurs universitaires sur différents aspects du projet de loi no 23 et sur les enjeux qu’il soulève. Le Centre de recherche interuniversitaire sur la formation et la profession enseignante (CRIFPE) a organisé un évènement le 16 octobre sur le projet de loi n° 23, Journée de réflexion : Enjeux et perspectives du débat à propos du projet de loi 23 : éclairages de la recherche. Il y a quelques jours, une déclaration sur le projet de loi n° 23, signée par une diversité d’acteurs du milieu de l’éducation, a été rendue publique : Projet de loi no 23 en éducation - De nombreux intervenants endossent une déclaration pour faire reculer le gouvernement Legault.

Depuis le mois de mai, des inquiétudes ont été exprimées concernant plusieurs aspects du projet de loi. Mentionnons notamment :

La centralisation des décisions et l’accentuation du pouvoir accordé au gouvernement et au ministre de l’Éducation;
Le recul de la démocratie participative avec la disparition d’organismes et d’instances de réflexion, de concertation, de délibération et d’orientation comme le Conseil supérieur de l’éducation (CSE) et le Comité d’agrément des programmes de formation à l’enseignement (CAPFE);
Le manque d’indépendance de l’INEÉ;
La transformation du Conseil supérieur de l’éducation, le seul organisme qui a une vision globale de l’éducation au Québec, en Conseil de l’enseignement supérieur;
La perte d’autonomie des acteurs locaux;
Le renforcement des principes de la gestion axée sur les résultats (GAR);
L’accent mis sur les données probantes;
La restriction de la liberté de choix des enseignantes et des enseignants pour leur développement professionnel et leurs activités de formation continue;
La conception de la recherche scientifique qui ressort du projet;
La valorisation d’une vision spécifique et quantitative de la réussite éducative.

Nous sommes particulièrement inquiets des conséquences de ce projet de loi sur l’éducation des adultes.

A-t-on oublié l’éducation des adultes dans le projet de loi n° 23 ?

Malheureusement, oui, l’éducation des adultes a encore une fois été oubliée. Le projet de loi déposé au mois de mai ne contenait aucune référence à l’éducation des adultes, en particulier à la formation professionnelle (FP) et à la formation générale des adultes (FGA). Il était question de l’éducation des adultes (sans le mentionner explicitement) qu’en référence à la formation continue des enseignantes et des enseignants.

Nous étions donc en droit de nous demander si la mission de l’INEÉ allait s’appliquer à la FP et à la FGA alors qu’elle était la suivante : « L’Institut a pour mission de promouvoir l’excellence des services éducatifs de l’éducation préscolaire et de l’enseignement primaire et secondaire » (art. 4 du projet de loi n° 23).

Heureusement, au tout début de l’étude détaillée du projet de loi, le ministre Drainville a mentionné que des changements découlant des consultations particulières seraient apportés et que les secteurs de la FP et de la FGA seraient ajoutés au mandat de l’INEÉ. Le 31 octobre dernier, un amendement précisant que la mission de l’INEÉ s’étend à la formation professionnelle et à la formation générale des adultes a été adopté. Par ailleurs, d’autres amendements ont été apportés au projet de loi venant préciser à différents endroits que la FP et la FGA sont incluses (il est parfois question des services éducatifs pour les adultes plutôt que de la FGA).

De plus, tel que rédigé dans le projet de loi, l’article décrivant la composition du conseil d’administration (CA) de l’INEÉ ne comprenait aucune personne provenant du milieu de l’éducation des adultes. La composition et le nombre de personnes siégeant au CA (de neuf à treize personnes) ont été modifiés. Des amendements ont été apportés pour inclure au moins une personne œuvrant au sein d’un centre de formation professionnelle ou d’un centre de formation générale des adultes. Les autres modifications concernent entre autres l’ajout d’un parent, d’une personne possédant une expertise en matière de services aux élèves handicapés et aux élèves en difficulté d’adaptation ou d’apprentissage ainsi que d’une personne issue d’une communauté autochtone.

Outre l’absence de l’éducation des adultes dans le projet de loi déposé au mois de mai dernier et, en particulier, dans la section consacrée à l’INEÉ, la transformation du Conseil supérieur de l’éducation est aussi une mauvaise nouvelle pour l’éducation des adultes.

La transformation du Conseil supérieur de l’éducation

Le Projet de loi n° 23 propose de transformer le CSE en Conseil de l’enseignement supérieur et de confier son mandat relatif aux ordres préscolaire, primaire et secondaire à l’Institut national d’excellence en éducation (INEÉ). Le mandat du CSE sera donc restreint à l’enseignement postsecondaire (collégial et universitaire). L’INEÉ n’aura pas pour mission d’effectuer des recherches, mais d’établir l’état des connaissances sur différents sujets et enjeux, et de favoriser le transfert vers les milieux de pratique. On peut lire dans le projet de loi qu’une de ses missions est de « dresser et maintenir à jour une synthèse des connaissances scientifiques disponibles, au Québec et ailleurs, concernant la réussite éducative et le bien-être des élèves » (art. 5, alinéa 2 du projet de loi n° 23).

Comme nombre d’acteurs, nous craignons la disparition du Conseil supérieur de l’éducation (CSE). Trois principales raisons expliquent cette crainte. Tout d’abord, nous perdrons un organisme qui a une vision globale de l’éducation au Québec. De plus, nous perdrons un organisme démocratique qui favorise l’engagement citoyen et dont la réflexion et les travaux émanent de la recherche, de la consultation d’une diversité d’acteur·trices de l’éducation et de ses membres. Une des instances du CSE est dédiée à l’éducation des adultes, la Commission de l’éducation des adultes et de la formation continue. Celle-ci semble vouer à disparaître. Enfin, nous perdrons un organisme qui s’intéresse et qui analyse l’éducation des adultes et qui produit, à cet effet, des travaux fort utiles et pertinents sur une diversité de sujets.

Une vision globale de l’éducation au Québec

Rappelons que le CSE a été créé en 1964 dans la foulée du rapport Parent, le rapport de la Commission royale d’enquête sur l’enseignement dans la province de Québec (1963-1966). Le rapport Parent recommandait notamment la création d’un conseil pour veiller au développement de l’éducation au Québec, conseiller le ministre de l’Éducation et être en quelque sorte « une commission permanente d’enquête » en éducation (Lessard, 2015).

Depuis sa création, le CSE alimente la réflexion et conseille les ministres de l’Éducation et de l’Enseignement supérieur sur toute sorte de questions concernant l’éducation et la formation des jeunes et des adultes dans des contextes formel, non formel et informel. Le CSE effectue également des recherches et des travaux de sa propre initiative portant sur des thèmes et des enjeux qu’il juge pertinents et importants pour la société.

Un organisme démocratique et consultatif

Le CSE compte plus d’une centaine de bénévoles. Ceux-ci siègent à la table du Conseil, sur cinq commissions et trois comités :

Commission de l’éducation préscolaire et de l’enseignement primaire ;
Commission de l’enseignement secondaire ;
Commission de l’enseignement et de la recherche au collégial ;
Commission de l’enseignement et de la recherche universitaires ;
Commission de l’éducation des adultes et de la formation continue ;
Comité du rapport sur l’état et les besoins de l’éducation ;
Comité interordre de la relève étudiante ;
Comité sur l’éducation autochtone.

Concernant le fonctionnement du CSE, Claude Lessard mentionne ce qui suit :

Sauf erreur, le CSE est le seul endroit où des acteurs des différents ordres d’enseignement, ainsi que des parents et des étudiants échangent entre eux et acceptent le regard d’autrui sur leur monde particulier. Certes, chaque ordre et secteur d’enseignement se retrouve au sein d’une commission et y élabore une pensée qui lui est propre et qui reflète les préoccupations de cet ordre ou de ce secteur, mais celle-ci doit accepter de se confronter, à différents moments de son élaboration, à celles des autres ordres et secteurs qui siègent à la table du conseil. Ainsi, aucune commission ne travaille en vase clos, dans un entre-soi plus ou moins « corporatiste », sans l’apport objectivant de la table du conseil (Lessard, 2023).

L’INEÉ aura un comité scientifique et un comité consultatif sur les programmes de formation à l’enseignement. Ce dernier remplacera le Comité d’agrément des programmes de formation à l’enseignement (CAPFE). Bernard Drainville a mentionné en commission que l’INEÉ pourra se doter de comités ad hoc au besoin. Toutefois, l’INEÉ ne fonctionnera pas comme le CSE. La Commission de l’éducation des adultes et de la formation continue, regroupant des personnes issues de différents milieux de l’éducation des adultes, va vraisemblablement disparaître.

L’éducation des adultes est déjà trop souvent absente du discours public en éducation. Nous craignons que l’éducation des adultes soit encore plus marginalisée avec la transformation du CSE et la disparition d’instances telles que la Commission de l’éducation des adultes et de la formation continue.

Un organisme qui contribue à la réflexion et à la recherche en éducation des adultes

Le CSE a publié un grand nombre de rapports et d’avis sur l’éducation des adultes de manière générale ou sur un secteur de l’éducation des adultes tel que la formation générale des adultes, l’éducation populaire, l’alphabétisation ou la formation en entreprise.

En voici quelques exemples :

Certains des rapports du CSE analysent un même enjeu et ses implications pour les différents secteurs et ordres d’enseignement. C’est le cas du Rapport sur l’état et les besoins de l’éducation 2020-2021, Revenir à la normale? Surmonter les vulnérabilités du système éducatif face à la pandémie de COVID-19. Pour chaque thématique abordée dans ce rapport, on s’intéresse aux enjeux qui touchent spécifiquement l’éducation des adultes.

On pourrait également citer de nombreux avis et rapports qui concernent la formation des adultes dans les milieux collégial et universitaire, même si les enjeux étudiés ne le sont pas toujours avec la lunette de l’éducation des adultes.

Ainsi, le CSE se penche sur les réalités et les enjeux des milieux formels de scolarisation comme la formation générale des adultes. Il se penche également sur les réalités et les enjeux touchant les organismes et les initiatives éducatives hors milieux scolaires tels que les organismes d’éducation populaire qui contribuent à l’éducation, à la formation ainsi qu’à l’apprentissage tout au long de la vie des individus et des communautés. Du fait de la diversité des sujets qu’il traite, de son intérêt pour l’éducation en contexte formel, non formel et informel, de la qualité de ses travaux, de son travail de consultation des acteurs et des milieux, de son indépendance et de son regard critique, le CSE est un lieu extraordinaire de réflexion et de concertation en vue de l’élaboration d’une vision globale et prospective de l’éducation.

Sombre période pour l’éducation des adultes

L’éducation des adultes est trop souvent absente du discours public en éducation. Souvenons-nous des sept priorités du ministre Drainville qui, même en parlant de la formation professionnelle, ne référait en aucun cas aux adultes qui y sont pourtant plus nombreux que les jeunes (ICÉA, 2023).

Le 1^er juin, au début des consultations particulières, c’est en ces termes que le ministre de l’Éducation présentait son projet :

« Et moi, Mme la Présidente, je soutiens que les mesures contenues dans ce projet de loi n° 23 vont effectivement nous permettre, à terme, d'améliorer la réussite scolaire des enfants, d'améliorer le cadre à l'intérieur duquel nos enfants fonctionnent. Il y aura, oui, plus d'efficacité grâce à ce projet de loi, mais ce n'est pas une efficacité qui est au service de l'efficacité, c'est une efficacité qui se veut au service du bien-être et de la réussite de l'enfant, parce qu'on va avoir un système qui va être une gouvernance, pour utiliser un mot un peu technique, beaucoup plus efficace, beaucoup plus cohérente, les orientations ministérielles avec les moyens pour les traduire dans les centres de services, dans les écoles, dans les classes. C'est l'un des objectifs de ce projet de loi, donc une plus grande cohérence, une plus grande cohésion, une direction claire en matière d'orientation. »

Selon nous, la création de l’INEÉ ne devrait pas entraîner la transformation du Conseil supérieur de l’éducation. Certes, la mission de l’INEÉ couvrira certains secteurs de l’éducation des adultes, mais l’INEÉ ne produira pas de recherches en tant que tel et n’aura pas cette vision globale, systémique de l’éducation. Nous perdrons ainsi un organisme qui contribue depuis des décennies à la réflexion, à la consultation, à l’analyse et à la recherche en éducation des adultes. Alors qu’il est pertinent et important de penser les liens entre les secteurs et les ordres d’enseignement, les transitions interordres ainsi que les parcours d’apprentissage, le projet de loi n° 23 ne fait-il pas fausse route ?

Pour en savoir plus

Tous les documents reliés à l’étude détaillée du projet de loi n° 23 qui a commencé le 28 septembre sont disponibles sur le site de l’ASSNAT.

Tous les documents concernant les consultations particulières et auditions publiques qui ont eu lieu au début du mois de juin sont disponibles sur le site de l’ASSNAT.

Références

Gauvreau, C. (2017). Controverse en éducation. Le projet de création d’un institut national d’excellence en éducation suscite des divergences. Actualités UQAM.

Gouvernement du Québec (2022). Comité sur les résultats scientifiques et le milieu scolaire (CRSMS). https://cdn-contenu.quebec.ca/cdn-contenu/adm/min/education/publications-adm/education/Acces-information/reponses-transmises/2022/21-516_Diffusion.pdf

Groupe de travail sur la création d’un institut national d’excellence en éducation (2018). Promouvoir des savoirs et des pratiques validés par des résultats scientifiques en éducation, ministère de l’Éducation et de l’Enseignement supérieur. https://cdn-contenu.quebec.ca/cdn-contenu/adm/min/education/publications-adm/rapport-reflexion-consultation/Rapport-institut-excellence-education.pdf

Laferrière, T., Savard, D., Éthier, M.-A., Makdissi, H. et Allaire, S. (2023). Le PL23 et l’INEE : excellence ou standardisation en éducation ? Réserves et propositions d’universitaires (version du 27 octobre 2023). https://sites.google.com/view/excellence-ou-standardisation

Lessard, C. (2023). « Pour un Conseil supérieur de l’éducation pérenne, mais actualisé », Dans T. Laferrière, D. Savard, M.-A. Éthier, H. Makdissi et S. Allaire (dir.), Le PL23 et l’INEE : excellence ou standardisation en éducation ? Réserves et propositions d’universitaires (version du 27 oct. 2023). https://drive.google.com/file/d/1683k6TVHb4SkoX_rd4U1b354ZGf_YCmk/view

Lessard, C. (2015). Le Conseil supérieur de l'éducation : un organisme de représentation citoyenne pour éclairer les politiques publiques en éducation. Conseil supérieur de l’éducation.

1. Voir le document de consultation : https://www.education.gouv.qc.ca/fileadmin/site_web/documents/PSG/politiques_orientations/consultation_institut_excellence-hires.pdf

2. Voir : https://www.quebec.ca/nouvelles/actualites/details/creation-dun-institut-national-dexcellence-en-education-le-ministre-sebastien-proulx-annonce-le-debut-des-consultations-du-groupe-de-travail

3. Dans un article publié dans The Conversation, des auteurs ont analysé le contenu de ces mémoires : https://theconversation.com/opposition-massive-a-la-reforme-drainville-qui-donne-des-pouvoirs-sans-precedent-au-ministre-de-leducation-214684